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集團 業(yè)務(wù)

地方政府隱性債務(wù)內涵特征與化解策略

2023-10-19 15:10

2023年,國家政策持續關(guān)注和聚焦于地方政府隱性債務(wù)化解。中央經(jīng)濟工作會(huì )議多次強調,要加強地方政府債務(wù)管理,堅決遏制增量、化解存量。財政部也明確提出,各地要堅決遏制地方政府隱性債務(wù)擴增,要制止違規舉債行為,要加強對融資平臺公司的規范化治理?!笆奈濉逼陂g,地方投融資平臺已進(jìn)入轉型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,投融資平臺如何快速有效化解債務(wù)、如何打破平臺公司負債率過(guò)高的瓶頸,已成為當前地方政府和平臺公司迫切需要解決的重要問(wèn)題。

一、地方政府隱性債務(wù)內涵特征

2018年,中央以未公開(kāi)形式發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕27號),對隱性債務(wù)做出了解釋。根據媒體披露的內容,“地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)”。

根據財政部的說(shuō)明,隱性債務(wù)的融資方式主要有兩類(lèi):

1、國有企事業(yè)單位等機構為政府舉債、并由政府提供擔?;蜇斦Y金支持償還的債務(wù);

????2、在政府投資基金、PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中政府方約定通過(guò)回購本金、承諾保底收益等明股實(shí)債形式的債務(wù)支出。

隱性債務(wù)具備以下三個(gè)主要的核心特征:

(1)決策主體是地方政府;

(2)資金用途是公益性項目建設;

(3)償債資金來(lái)源于政府財政資金。

如果同時(shí)滿(mǎn)足以上三點(diǎn),就可以認定為地方政府隱性債務(wù)。

二、地方政府隱性債務(wù)化解策略

2023年8月28日十四屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議審議《國務(wù)院關(guān)于今年以來(lái)預算執行情況的報告》,《報告》明確下一步財政五大重點(diǎn)工作,其中包括防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險,主要有三大要點(diǎn):

(1)制定實(shí)施一攬子化債方案;

(2)中央財政積極支持地方做好隱性債務(wù)風(fēng)險化解工作,督促地方統籌各類(lèi)資金、資產(chǎn)、資源和各類(lèi)支持性政策措施,緊盯市縣加大工作力度,妥善化解存量隱性債務(wù),優(yōu)化期限結構、降低利息負擔,逐步緩釋債務(wù)風(fēng)險。

(3)加強跨部門(mén)聯(lián)合監管,始終保持高壓態(tài)勢,強化定期監審評估,堅決查處新增隱性債務(wù)行為,終身問(wèn)責、倒查責任,防止一邊化債一邊新增。

未來(lái)的化債更有可能采取“一攬子”、組合拳的形式,動(dòng)用一切可以動(dòng)用的資源。雖然一攬子化債方案還有待正式公開(kāi),但市場(chǎng)各方對其中可能推出的部分重要措施已有很多預測。隱債化解需短期與中長(cháng)期措施相結合,堅持以時(shí)間換空間的原則,在發(fā)展中解決問(wèn)題。

1、?短期化債措施

(1)發(fā)行再融資專(zhuān)項債進(jìn)行隱債置換

自7月24日中央政治局會(huì )議提出“一攬子化債方案”后,網(wǎng)上就盛傳起一篇外媒彭博的報道,稱(chēng)財政部即將下達約1萬(wàn)億元地方政府再融資債券額度,利用歷年結存限額置換部分地方隱性債務(wù)。除北京、上海、廣東和西藏外,其余省級地區均可以用再融資債券來(lái)償還隱性債務(wù),對12個(gè)“高風(fēng)險”省市地區(包括貴州、湖南、吉林、安徽及天津),在配額上將給予更多支持。

在當前地方政府隱債風(fēng)險重又抬頭的情況下,市場(chǎng)非常期待決策層能夠再啟債券置換窗口。2023年1月7日,銀保監會(huì )主席郭樹(shù)清接受采訪(fǎng)時(shí)提到“積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險,督促金融機構增強風(fēng)險管理能力,有序開(kāi)展地方政府債務(wù)置換,推動(dòng)優(yōu)化債務(wù)期限結構,降低利率負擔”。

不過(guò)特殊再融資債券本質(zhì)上屬于地方政府法定債務(wù),根據相關(guān)法律法規地方政府法定債務(wù)進(jìn)行限額和余額管理,要求在年末時(shí)點(diǎn)全國地方政府一般和專(zhuān)項債務(wù)的余額不超過(guò)當年限額,以再融資債置換存量隱性債務(wù),相當于以增加法定債務(wù)額度的方式減少隱性債務(wù),因此發(fā)行規模存在額度上限。利用現有歷年結存債務(wù)限額發(fā)行再融資債券對部分隱債進(jìn)行置換是一個(gè)可以接受的合理方案,既不會(huì )突破地方法定債務(wù)限額和余額管理的法規規定,也能夠有效緩解化債最困難地區。

(2)爭取金融資源對隱債進(jìn)行展期降息

“由企事業(yè)單位協(xié)商金融機構通過(guò)借新還舊、展期償還”是2018年財政部提出的化債六法之一,近幾年金融機構協(xié)助化債的具體方式也有所變化。

第一種方式是金融機構隱債置換。

2019年6月六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)(國辦函40號)》指導金融機構和融資平臺公司對隱性債務(wù)進(jìn)行置換,允許借新還舊,置換到期債務(wù)本金。2019年底針對置換工作出現的各種問(wèn)題,銀保監會(huì )補充發(fā)布《關(guān)于配合做好防范化解融資平臺到期存量政府隱性債務(wù)風(fēng)險工作的通知(銀保監會(huì )45號文)》,及時(shí)修補了置換工作中的漏洞,例如規定不得用流動(dòng)資金貸款置換隱債;債權債務(wù)關(guān)系必須清晰一一對應,不得捆綁式操作;項目不具備可持續性、還款來(lái)源不確定、明股實(shí)債等情況不得置換;期限原則上小于化債期限,不能超出隱性債務(wù)在隱性債務(wù)系統中錄入的化解期限,不能超過(guò)整體隱性債務(wù)化解期限,即2028年。2019年中到2020年中近一年時(shí)間,各銀行積極開(kāi)展置換工作,滿(mǎn)足條件的隱債基本已被置換完畢。

2021年7月銀保監會(huì )發(fā)布的《銀行保險機構進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)15號文),再次明確到期隱性債務(wù)可以置換。意味著(zhù)置換將一直是隱債化解的重要方式。

第二種方式是債務(wù)重組。

比較典型的例如遵義道橋貸款重組。2022年12月30日,遵義道橋建設(集團)有限公司(下稱(chēng)“遵義道橋”)發(fā)布關(guān)于推進(jìn)銀行貸款重組事項的公告。根據公告,該次遵義道橋的銀行貸款重組涉及債務(wù)規模155.94億元,以債權保全為前提,按照重組協(xié)議,重組后銀行貸款期限調整為20年,利率調整為3.00%/年至4.50%/年,前10年僅付息不還本,后10年分期還本。核心內容是時(shí)間換空間,延長(cháng)債務(wù)期限,減免債務(wù)本息。

第三種方式是獲取新的融資,用以周轉存量隱性債務(wù),實(shí)現融資正向循環(huán)。主要是兩個(gè)情形:

a. ?2023年6月30日中國銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì )發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮銀行間企業(yè)資產(chǎn)證券化市場(chǎng)功能增強服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)效的通知(中市協(xié)發(fā)〔2023〕107號)》,其中提出“支持債務(wù)壓力較大地區企業(yè)緩解債務(wù)壓力。在符合防范化解地方政府隱性債務(wù)相關(guān)政策的基礎上,支持債務(wù)壓力較大地區的企業(yè)以應收賬款、商業(yè)物業(yè)、基礎設施及其收益權等優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn),因地制宜創(chuàng )新拓展資產(chǎn)證券化融資,探索在控杠桿模式下形成投融資正向循環(huán)?!边@種做法實(shí)質(zhì)還是盤(pán)活存量資產(chǎn)的方式化債,不同于“資源出讓型”化解債務(wù)模式直接出讓國有資產(chǎn)權益償債,這種方式是間接以存量資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資償債,資產(chǎn)所有權并未真正出讓?zhuān)ㄙY產(chǎn)證券化過(guò)程中資產(chǎn)轉讓給SPV本質(zhì)上不同于一般意義上的資產(chǎn)轉讓?zhuān)?/p>

b. 2023年6月以來(lái),天津、河南、浙江、遼寧、山東等省陸續有一些國有大行和地方政府簽訂協(xié)議,承諾為當地化債提供金融支持。此外,城商行和農商行由于與地方政府往來(lái)更為密切,其化債能動(dòng)性可能更高。而政策行本身就承擔著(zhù)很多基建、鄉村振興等領(lǐng)域的項目投資,在債務(wù)置換和重組方面的可操作性最高。8月1日央行、外管局在2023下半年工作會(huì )議中要求“統籌協(xié)調金融支持地方債務(wù)風(fēng)險化解工作”,后續或將有更多金融機構助力化債的動(dòng)作。

這種操作方式一般是將一個(gè)地、縣的所有城投公司進(jìn)行集中分析、集中審批,將所有債務(wù)匯總作一個(gè)重組方案,但不會(huì )將貸款打包,不會(huì )實(shí)行統貸統還,貸款仍然與原有的借款人和項目一一對應。這主要是配合地方政府統一梳理和集中處置城投公司債務(wù)的行動(dòng)。

(3)應急流動(dòng)性金融工具(SPV)

據財聯(lián)社、財新周刊等媒體報道,央行或將設立應急流動(dòng)性金融工具(SPV),額度約為1.5萬(wàn)億,由主要銀行參與,配合財政的再融資債券,將一定程度上支持城投平臺化解當下的流動(dòng)性風(fēng)險。

2023年 8月18日中國人民銀行、國家金融監管總局、證監會(huì )聯(lián)合召開(kāi)電視會(huì )議,研究落實(shí)金融支持實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展和防范化解金融風(fēng)險有關(guān)工作。會(huì )議要求,金融部門(mén)要統籌協(xié)調金融支持地方債務(wù)風(fēng)險化解工作,豐富防范化解債務(wù)風(fēng)險的工具和手段,強化風(fēng)險監測、評估和防控機制,推動(dòng)重點(diǎn)地區風(fēng)險處置,牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。市場(chǎng)普遍認為,豐富防范化解債務(wù)風(fēng)險的工具和手段,應包括應急流動(dòng)性金融工具(SPV),結合8月22日非對稱(chēng)調降LPR,用以穩定銀行息差,利于商業(yè)銀行參與到化債方案中。一方面會(huì )給銀行體系提供期限較長(cháng)、成本較低的基礎貨幣投放,有利于銀行體系流動(dòng)性的進(jìn)一步寬松,有助于緩解參與化債銀行的資金壓力,尤其是部分參與風(fēng)險更高、債務(wù)滾續更為承壓區域債務(wù)重組的銀行;另一方面會(huì )一定程度上緩和城投債務(wù)系統性風(fēng)險的發(fā)生,有利于提高銀行體系資產(chǎn)質(zhì)量,降低壞賬風(fēng)險。

2. 中期化債措施

(1)基建投融資市場(chǎng)化轉型

未來(lái)政府應當逐漸從基建投資領(lǐng)域退出,除了純公益性項目仍由政府直接投資外,其他項目都將進(jìn)行市場(chǎng)化轉型,政府投資的方式也應隨之發(fā)生變化。無(wú)論是政府直接投資還是資本金注入,補助、補貼,這些以政府資金主導的投資方式本質(zhì)上都受到政府預算和債務(wù)監管的約束,其規模具有上限,在政府預算與債務(wù)制度日益完善后,以政府資金主導的投資方式將不可持續。擴大基建領(lǐng)域企業(yè)投資主體的地位,放寬放活社會(huì )資本,包括民間資本投資基建項目,激發(fā)起社會(huì )資本的潛力,為基建投融資的擴容提供源源不斷的資金支持。

徹底打破政信合作的舊模式,基建投資不再依賴(lài)政府信用和政府支出,政府持有項目實(shí)施主體的公司股權,而不是直接持有項目股權,政府不再直接投資運營(yíng)基建項目。項目的立項主體為企業(yè),屬于企業(yè)投資項目,項目的后續資本金投入主要來(lái)自于項目自身的運營(yíng)收益,市場(chǎng)化融資依靠的是企業(yè)信用,使基建投融資真正實(shí)現市場(chǎng)化運作,不會(huì )增加政府債務(wù),從而形成良性循環(huán)和可持續發(fā)展。

(2)城投平臺市場(chǎng)化轉型

城投轉型說(shuō)了十幾年仍然道阻且長(cháng),除了城投平臺背負著(zhù)沉重的隱債包袱很難化解外,政府主導的基建投融資模式不轉變,城投轉型就無(wú)從談起,市場(chǎng)化轉型是一個(gè)系統工程,城投轉型是其中一個(gè)環(huán)節,必須和大環(huán)境一同轉變。

整體思路仍應按照19號文的規定,對主要承擔公益性項目融資功能、依靠財政性資金償還債務(wù)的“空殼類(lèi)”融資平臺公司,應在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎上,依法清理注銷(xiāo);對兼有政府融資和公益性項目建設運營(yíng)職能的“復合類(lèi)”融資平臺公司,剝離其政府融資功能,通過(guò)兼并重組等方式整合同類(lèi)業(yè)務(wù),推動(dòng)融資平臺公司轉型為市場(chǎng)化運作的公益類(lèi)國有企業(yè);對具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、市場(chǎng)競爭性較強、規模較大、管理規范的“市場(chǎng)類(lèi)”融資平臺公司,在妥善處置存量債務(wù)的基礎上,支持其轉型為商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)。

3. 長(cháng)期化債措施

隱性債務(wù)的形成從源頭上來(lái)說(shuō)還是因為中央與地方事權與財權不匹配導致的,中央財權過(guò)大,地方財權過(guò)小、事權過(guò)大,財政預算與限額管理的顯性債務(wù)無(wú)法滿(mǎn)足地方政府的需求,只能依靠隱性債務(wù)來(lái)彌補缺口。要根治新增隱性債務(wù),必須適應宏觀(guān)財政的新形勢,逐步推動(dòng)政府間財政體制改革。

理順各級政府的財政關(guān)系,使各級政府的財力與其支出責任相匹配,主要包括以下幾方面的工作:

(1)完成從五級(預算)政府到三級政府的轉變,精簡(jiǎn)政府規模,改善政府服務(wù)效率,加強縣級政府財力,例如推廣省直管縣財政制度,建立省對縣的直接轉移支付。

(2)將某些支出責任上收到上級政府,或將某些籌資責任放在更高層級的政府,以促進(jìn)效率和公平,加強國內市場(chǎng)一體化,例如將養老、殘疾、失業(yè)保險等支出收歸到中央政府,以減少地方性的風(fēng)險,同時(shí)有助于勞動(dòng)力的全國流動(dòng)和勞動(dòng)參與率的提高。

(3)中央政府介入省以下政府間的財政收入分配。由于1994年分稅制改革沒(méi)有深入到省以下財政體制,目前省級以下的財政安排仍然由各省政府自行決定,導致了不同省份之間差別很大。一般來(lái)說(shuō)較高層的政府獲取的財政收入份額高于其支出責任,導致低層政府,尤其是縣及縣以下基層政府處于最為嚴重的收支不平衡狀態(tài)。這需要重新界定和梳理各級政府的職責和財政自主權范圍,即在全國范圍內形成較為統一的各級政府財權與事權標準。

(4)賦予地方政府一定范圍內根據地方經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)開(kāi)辟地方稅種的權利,增加地方政府財政收入。例如房產(chǎn)稅、機動(dòng)車(chē)稅、擁堵費等。

(5)按照與財政事權和支出責任劃分相適應的原則,規范轉移支付分類(lèi)設置。

(6)除統一要求以及共同事權下級政府應負擔部分外,上級政府及其部門(mén)不得要求下級配套或變相配套。

(7)探索建立區域均衡度評估機制及指標體系,逐步加大常住人口權重。


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